撑起天路的暖阳——江西空管分局春运保障二三事

在民主社会，对多数人暴政的讨论要么旨在使多数决程序更加健康，要么是纯粹技术性的，而不是怀疑其根本价值。

福州大学法学院陈应珍副教授根据其收集的资料分析指出，这些研究主要限于刑法学者，对我国刑法的宪法制约问题还没有引起宪法学者应有的关注。在财政立宪主义的语境下，对税收权的控制，应包括以下几个方面的内容:一是征税必须得到民意代表机关的同意。

确立宪法预算的内涵和规范机制，将宪法中的"预算"细化。汕头大学法学院邓剑光教授指出，确认、尊重和实现人的价值与尊严，促成全体人的人格全面发展，是宪政中国的价值目标，这一目标的实现，必须借助若干机制，其中之一便是民主机制。"宪法"与"宪政"，虽是一字之差，却已然百年之别。山东大学法学院姜峰副教授指出，与对基本权利的大量研究文献相比，"宪法义务"长期淡出学界主流视野。他认为，宪法义务虽没有产生问题，但也是问题所在。

当下的大部制改革，实际上具有优化权力配置体系的功能，并最终有利于宪政中国目标的实现。古代以色列的政治权力分为三部分：王权、祭司权与先知权。[27]《全国人民代表大会议事规则》第32条。

只有掌握了政府的经济命脉，确保公共资金支出过程中的正规、准时和忠实，才能截断政府部门滥用权力的物质来源，保证国家权力只用于提供公共服务，实现对各项政府权力的有效监控。[37]徐杨：《现行部门预算制度：缺陷分析、法律构建与配套改革》，载《财税法论丛——中国法学会财税法学研究会学术年会论文选编（2004）》，北京大学出版社2005年版，第119页。[31]黄秀丽：《一次有关信息公开的行为艺术》，《南方周末》2009年5月21日。总之，公共财政是现代民主政府的根基，其核心是代议机关掌握国家的预算审批权。

因为公民权利和国家权力最终都以物质财富为基础，都是物质财富在一定历史条件下的转化形式。特别是对普通老百姓较为关注的政府开支，如政府部门公车使用、公款接待、公款出国等行政成本支出，应在政府预决算中以较详细的类别列出。

而纳入预算的只有39000亿元，近28000亿元的收入没有纳入预算内管理。怪象之一：据国家统计局数据，1995～2006年，国家财政支出中行政管理费由996．54亿元增加到7571．05亿元，12年间增长了6．60倍。[18]参见魏建国：《代议制与公共财政》，《政法论丛》2005年第6期。[40]苏永通：《五万亿财政收入怎么花，四学者公开呼吁公共预算透明化、民主化》，《南方周末》2008年2月28日。

[30]但目前仍有很多部门并未按条例要求主动公开预算信息，即使在公众申请公开时也予以拒绝。所以，综合审批一般不为预算法制发达的国家所用。而人民对行政权进行监督的最重要、最有效途径就是对通过议会对政府预算的审批与掌控。集中体现人民主权原则的宪法一般都规定了代议制，将它作为实现人民主权的具体途径。

[13]也许正是出于对预算的重视，英语中表述政府责任时所使用的单词是Accountability而非一般的Responsibility或Liability。胡泽之、石明霞：《年底突击花钱是对纳税人权利的不尊重》，《人民政协报》2008年1月14日。

近代美国、法国等西方国家都是通过效仿英国而走上代议制模式宪政道路的，而它们所遵循的议会与行政的分权也都贯穿着议会对国家财政给予监管的宪政原则。尽管这种做法简化了预算审批程序，但也会使得预算草案局部的不合理影响整体的效果。

[27]上述规定只粗疏地规定了对预算草案分为初步审查和大会审查两大步骤，并对初审的时间做了规定，但是对初步审查和大会审查的具体方式、步骤、顺序与时限的规定仍是一片空白，缺陷明显。英美等不少国家都直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。司以毫不夸张地说，议会有权通过审议、修正政府财政预算来实现对公共财政的控制是实现宪政目标的重要保障。[29]2009年3月20日，财政部在其官方网站正式公布了经第十一届全国人民代表大会第二次会议审议通过的2009年中央财政预算数据，这是财政部首次在全国人民代表大会审议通过预算草案的第一时间将其向社会公开。两会最主要的事情本应是审议预算和立法，但现实中，听取和讨论政府工作报告却往往成了中心议题。据上海财经大学一学者主持的中国财政透明度报告的评分，在政府财政信息透明方面，政府的平均得分只有20分（百分制）。

在诸多公共政策中，最需要民意基础的无疑就是公共财政资金的征收和使用。更为严重的问题是，目前政府的收入并没有完全纳入预算管理，仍有巨额的预算外资金。

[2]怪象之三：每年临近岁末，都会出现中央各部委和各级政府突击花钱的现象，据媒体报道，2007年11月初，大部分中央部委只花掉了总预算的六成多，各地政府只花掉了总预算的七八成，一年一度的年底突击花钱又不可避免地发生了。最后，目前人大对政府预算草案的表决方式也不利于人大审批权的落实。

但如果是减少收入或增加支出则需要政府同意。政策要靠钱才能落实，所以重点应是审议预算。

韩永：《政府预算被打回背后》，《中国新闻周刊》2009年第11期。[34]在人大对审批预算过程的信息公开上，也同样不足。（4）细化预算初审的程序规则。这样既能实现加强人民代表大会和全体社会成员对政府财政行为监督和控制的目的，又兴许能象有的学者所设想的那样，以公共预算改革这样一个最没有风险的，又可操作、难度也不大的改革[40]为契机，以预算审议为突破口来切实改变所谓议会不议的现状，把政治改革与经济改革直接衔接起来，缓和对人民代表大会体制进行根本性重构时所面临的各种各样的冲击力。

但是，预工委和财经委的初审应采取何种方式进行审议，是否应经历一读、二读、三读程序，并无规定，公众旁听、辩论程序、听证程序等重要的听取意见的机制也付诸阙如。第二，鉴于我国人大的会期制度在短期内无法改变的事实，应当将预算初步审查制度纳入立法视野，加强财经委和预工委作为专门机构的职能，为预算的细化以及合理化、科学性进行事先审查和把关。

（二）人大代表对预算草案的修正权缺失除了审批程序方面的诸多问题，我国人大预算审批权被虚置的另一个重要原因在于目前的《预算法》和相关法律、法规只赋予了人大对政府预算草案的审查和批准权，却并没有赋予人大对政府预算草案的修正权，再加上目前对政府预算草案的表决实行综合审批制，人大代表即使对政府预算草案的部分项目不满意，也无法对该部分提出修正案，而只能提出修改建议。有学者称，2006年，实际上政府总收入至少高达67000亿元，占当年GDP的32％。

[39]同前注[24]，戴志勇、蔡定剑文。以全国人大对预算草案的审查为例，目前，关于人大审查预算草案的程序规定仅散见于《全国人民代表大会议事规则》（以下简称《议事规则》）和《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称《决定》），但这些规定的内容仍然过于简约。

[43]不少国家对议会的修正权都有一定限制，如英国议会对政府提交的预算案，只能作减额修正，不得为增额修正。现实中，全国人大开会期间，代表乘坐车辆均由警车开道，人民大会堂周围警戒森严，公众莫说旁听，连接近都很困难，旁听权只能停留于纸上。《预算法》关于预算审查和批准只有短短5个条文，只涉及各级政府预算草案由何主体审批，向何部门备案等实体问题，而对审查、批准的程序问题毫无涉及。[42]周红云：《公共预算中的公民制度化参与——以浙江温岭为例》，载贾西津主编：《中国公民参与——案例与模式》，社会科学文献出版社2008年版，117～221页。

以确保预算的审批真正成为人大会议的中心议题之一。上述怪象的出现说明我国在经济改革不断推进、公共资金快速积累的同时，相应的政治制度、法律制度却未能随之作出有效的调整。

[26]参见《全国人民代表大会议事规则》第31条。可以说，议会对政府预算的修正权是现代议会的核心预算权力，直接影响着议会的预算能力的大小，是现代议会不可或缺的权力。

欲进一步提高人大常委会预审的效果，可以考虑从以下几个方面着手：（1）延长初审时间。到17世纪末期，国家预算基本形成。

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